La genesi

Il finanziamento pubblico ai partiti è oggetto di un aspro dibattito politico, mai sopito o interrotto, da più di 70 anni di Repubblica.

Dopo decenni di modifiche legislative, referendum e ripristini il tema è tornato di recente alla ribalta con il Governo Letta che, con il d.l. 47 del 2013, ha definitivamente abolito il finanziamento diretto ai partiti – ma non il finanziamento ai gruppi parlamentari – e tenuamente regolamentato il finanziamento privato.

Ma andiamo per ordine. Come nasce l’idea stessa di finanziare pubblicamente l’attività dei partiti? Perché mai la collettività (quindi la fiscalità generale) dovrebbe accollarsi il costo della politica? E cosa ne lamentano i detrattori?

Il finanziamento pubblico ai partiti venne introdotto con la legge n. 195, del 2 maggio 1974, su proposta del deputato democristiano Flaminio Piccoli, al fine di “garantire le condizioni economiche di sopravvivenza dei partiti”. L’idea di fondo era che quest’ultimi erano ormai diventati enormi organizzazioni-diaframma tra Stato ed elettorato: promotori di ogni tipo di iniziativa politica e impossibilitati a sostenersi con le sole sottoscrizioni dei tesserati e le donazioni dei simpatizzanti. Un secondo motivo che stava alla base di questa proposta legislativa, forse ancora più importante, era ostacolare il dilagare dei casi di “finanziamento occulto”: impedire, cioè, che i grandi gruppi economici privati riuscissero ad agganciare e a influenzare le decisioni dei partiti attraverso l’offerta di lauti finanziamenti o con la minaccia di ritirarli. Questa finalità venne perseguita istituendo un doppio binario: da una parte promuovendo il finanziamento pubblico, dall’altra istituendo dei controlli sul contributo privato. Lo scopo era disincentivare il partito a ricercare risorse da attori privati attraverso l’erogazione di un sussidio pubblico, mentre contemporaneamente venivano promosse delle procedure di controllo per i contributi dei privati.

Visti da questa prospettiva, anche i grandi poteri pubblici come l’URSS, il Vaticano e gli Stati Uniti ponevano delle problematicità, in quanto da una parte finanziavano i partiti ideologicamente di loro preferenza, ma proprio per questo rischiavano di divenirne padroni (quindi, padroni della politica italiana).

Il timore di ingerenze economiche o politiche era d’altronde tutt’altro che infondato. Già nella III Legislatura (più precisamente nel 1958), il leader del Partito Popolare Italiano, Don Luigi Sturzo, ammoniva: “Quando entrate e spese sono circondate dal segreto circa la loro provenienza e destinazione, la corruzione diventa impunita; manca la sanzione morale della pubblica opinione; manca quella legale del magistrato; si diffonde nel Paese il senso di sfiducia nel sistema parlamentare”.

Questo monito non nasceva dal nulla, ma si basava sull’osservazione della dura realtà dei fatti. Nel 1954, solo 4 anni prima, era esploso lo scandalo Ingic (Istituto Nazionale Gestione Imposte di Consumo): un’immensa inchiesta giudiziaria che coinvolgeva per delle presunte mazzette i partiti e diversi parlamentari. Diviene chiara a questo punto la risposta alle prime due domande: il finanziamento pubblico alla politica e gli obblighi di trasparenza delle casse dei partiti sono misure tesa a garantire una politica pulita e responsabile e credibile di fronte all’elettorato.

La Legge Piccoli del 1974

Nonostante l’attivismo di Sturzo, ci vorranno 16 anni prima che venga approvata una legge organica sul finanziamento ai partiti, su proposta del democristiano Flaminio Piccoli. L’obiettivo era sempre scollare gli schieramenti politici dal lobbismo incontrollato garantendo una linea di credito pubblica, rendendo in teoria la politica più indipendente da interferenze esterne. Gli obblighi di trasparenza invece erano volti a garantire che i soggetti eletti a responsabilità pubbliche non fossero opachi e i loro interessi non conoscibili dai cittadini, evitando quindi che i partiti potessero decidere nelle stanze della politica del destino dell’Italia senza dover rendere conto ai propri elettori.

A questo scopo la legge introduce un finanziamento ai partiti, mentre un altro finanziamento viene destinato ai gruppi parlamentari della Camera e del Senato (salvo istituire l’obbligo che i suddetti gruppi versino il 95% di quanto percepito nelle casse dei partiti). Questi stanziamenti venivano sottoposti a un controllo di tipo formale, rispettivamente da parte del Presidente della Camera e dal Presidente del Senato, mentre contemporaneamente veniva istituito un obbligo di trasparenza: ossia di pubblicare i bilanci delle camere – con relativi voci di finanziamento – su di un quotidiano per garantire la possibilità agli elettori stessi di controllare le entrate e le uscite dei partiti e valutare più consapevolmente il loro operato prima di esprimere il voto nelle urne elettorali. Anche sul fronte del finanziamento privato veniva posto obbligo di trasparenza e pubblicità dei finanziamenti e il divieto di percepire sussidi da parte di strutture pubbliche o anche da società private controllate oltre il 20% da enti pubblici.

In questa maniera si teorizzava di mettere tutti i partiti sullo stesso piano economico, allontanando allo stesso tempo ipotesi di collusione e corruzione. Erano in molti a riporre le proprie speranze nella buona riuscita di questa proposta di legge: nel giugno 1974, un mese dopo l’approvazione della Legge Piccoli, anche il segretario del PCI Enrico Berlinguer esternerà le preoccupazioni espresse da Don Luigi Sturzo 16 anni prima, sollevando la famosa “questione morale”.

L’idea non era originale: molte nazioni negli anni 60 avevano percorso iter legislativi (la Germania addirittura dal 1949). Eppure, nella sostanza l’iniziativa si risolse in un insuccesso, o perlomeno ebbe un impatto minore rispetto a quanto sperato, poiché negli anni a seguire non mancarono i grandi scandali (fra i quali forse il più celebre è il caso del c.d. “banchiere di Dio”, Michele Sindona) e la misura non riuscì a ripulire “quella fitta nebbia di sospetto e intrigo che gravita intorno ai partiti”.

A ben vedere, le parole del discorso di Don Luigi Sturzo, come “sanzione della morale pubblica”, sembrano riecheggiare negli obblighi di trasparenza istituiti dalla Legge Piccoli, ma il sistema non era davvero stringente: come accennato, gli accertamenti dei presidenti delle Camere erano prettamente formali e anche l’obbligo di pubblicare i bilanci ai partiti era stato fortemente sopravvalutato. Altrove in Europa era stato preferito affidare il controllo delle finanze dei partiti a meccanismi più pervasivi: come soggetti esterni ad-hoc, strutturalmente simili alle autorità indipendenti (Regno Unito, Irlanda, Olanda) o alla magistratura (Spagna).

In Italia, con la Legge Piccoli, è stata scelta una strada differente: alla pagina 3 del Preambolo della Legge Piccoli affiora la volontà di affidare all’opinione pubblica il controllo della regolarità dei rendiconti, invece che a un preciso organo preposto (anzi, tale ipotesi viene nel Preambolo giudicata come “asettica”).

Il motivo di questa preferenza risiede nelle radici stesse della Repubblica Italiana, ancora memore dell’esperienza autoritaria fascista e quindi refrattaria ad ogni tentativo di sottoporre i partiti a un controllo statale centralizzato. Anche nella stessa Assemblea Costituente si era ampiamente dibattuto su come finanziare i partiti al momento di approvare l’articolo 49 della Costituzione (“Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”), ma il dilemma non era stato sciolto. Dopo la Legge Piccoli questo atteggiamento ambiguo finirà per fare assumere ai partiti dei connotati ibridi: da un lato istituzioni private, poiché non sottoposte a nessun controllo statale diretto, dall’altro quasi-pubbliche visto che percepiscono un finanziamento dallo Stato e svolgono un’attività di interesse collettivo.

In seguito il legislatore modificherà la disciplina con nuovi obblighi di trasparenza, ma non riuscirà mai a sciogliere questo nodo: a dimostrazione, la novella legislativa n. 659 del 18 novembre 1981 imponeva per i partiti l’obbligo di depositare un rendiconto annuale e una decurtazione rilevante dei finanziamenti in caso di violazione dei limiti imposti dalla Legge Piccoli, ma non istituiva sistemi di controllo efficaci, mentre, parallelamente le cifre dei finanziamenti pubblici lievitavano considerevolmente, fino a raddoppiare.

I grandi partiti di massa dell’epoca erano apparati mastodontici e necessitavano continuamente di somme considerevoli. Dall’eterna ricerca del consenso, alle missioni diplomatiche, al controllo delle innumerevoli ramificazioni dislocate in tutto la penisola: i partiti contribuivano senza dubbio alla formazione della volontà politica del cittadino, come voluto nella Legge Piccoli, ma il costo di queste enormi organizzazioni continuavano aumentare, mentre la loro amministrazione rimaneva opaca.

Verso la fine degli anni 70 parte della dirigenza dei partiti sarà coinvolta in terribili scandali giudiziari (come il già citato caso Sindona) e le parole di Don Luigi Sturzo diverranno sempre più profetiche. La credibilità della classe politica scenderà sempre di più nel corso degli anni, mentre proporzionalmente crescerà sempre di più il disappunto verso la disciplina del finanziamento pubblico ai partiti, che in teoria aveva il compito di mantenere la politica pulita. La situazione convergerà verso una svolta nel 1993 a causa dei noti eventi che circondano l’inchiesta di Manipulite. I Radicali Italiani, forti di un diffuso sdegno popolare e da sempre ostili al finanziamento pubblico ai partiti, riusciranno ad abolire la Legge Piccoli portando avanti un referendum abrogativo e vincendo il quesito con l’incredibile risultato del 90,3% dei voti espressi a favore.

Conclusioni

Cosa è andato storto? Il finanziamento pubblico ai partiti nonostante la sua sinistra fama in Italia, non è una disciplina priva di senso. Uno studio pubblicato dall’Università di Gothenburg illustra come un paese endemicamente corrotto come il Paraguay sia riuscito nel 1996 a diminuire considerevolmente il traffico d’influenze nella politica con una disciplina organica sul finanziamento della politica.

Allora perché la Legge Piccoli ha fallito i suoi obiettivi? Di certo l’esperienza dell’Italia e del Paraguay non è interamente sovrapponibile, ogni paese ha le sue specificità. Tuttavia, una risposta possibile a questa domanda la fornisce una “Nota sul finanziamento della politica” scritta nella XVI legislatura. In essa si fa una valutazione ex post dei sistemi di finanziamento della politica, sia pubblici che privati, e si giunge alla conclusione che la disciplina che regola i finanziamenti dei partiti ha anche dei profondi effetti sulle strutture interna dei partiti stessi (“il legame strutturale che lega, quasi come due vasi comunicanti, la disciplina del finanziamento della politica con la disciplina dei partiti”). In parole povere, garantire un finanziamento pubblico ai partiti, ma non istituire un sistema di controlli efficace è un incentivo per una struttura di partito opaca. Con buona pace del principio di trasparenza e responsabilità politica.

Per quanto detto, se ne potrebbe desumere che la disciplina contenuta nella Legge Piccoli (e nei suoi aggiornamenti) fosse una lama spuntata, laddove non imponeva dei controlli veramente efficaci sulle attività economiche dei partiti. Il controllo diffuso da parte degli elettori, sebbene apprezzabile, è stato evidentemente sopravvalutato e la disciplina a causa della genesi della Repubblica non ha raggiunto una completa maturazione lasciando i partiti in una specie di limbo che ha contribuito a favorire situazioni illecite.

   FONTI E APPROFONDIMENTI:

• Nota sul finanziamento della politica, XVI Legislatura: https://www.camera.it/temiap/XVI_0437.pdf ;
• PICCOLI ed altri, Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici (iniziativa Parlamentare) – C.2860, 20 marzo 1974: https://storia.camera.it/documenti/progetti-legge/19740320-2860-piccoli-ed-altri-contributo-dello;
• Giugno 1974, Enrico Berlinguer parla al Comitato Centrale del PCI della “Questione morale”:
  http://www.rainews.it/dl/rainews/articoli/Berlinguer-questione-morale-200a38ce-c2aa-4269-b62c-0bd11ef41228.html?refresh_ce;
• Calla Hummel, Jhon Gerring, and Thomas Burt, “Do political finance laws reduce corruption?”, University of Gothenburg, Series 2018:60, January 2018.